Самые дешевые китайские автобусы JAC HK6120!
член Международного Союза общественного транспорта
ГАЗЕТА О ПАССАЖИРСКОМ ТРАНСПОРТЕ
ОСНОВАНА 22 СЕНТЯБРЯ 1995 ГОДА

Технологии N 3/4 2008

Транспортная политика и проблемы устойчивого развития

Транспорт является важнейшим звеном хозяйственной системы государства, во многом определяющим как развитие его экономики, так и уровень благосостояния населения. Решение задач обеспечения дальнейшего экономического роста страны и повышения качества жизни населения потребует в ближайшей перспективе значительного повышения эффективности функционирования транспортного комплекса, совершенствования методов и средств управления им.

 

Местные органы исполнительной власти, реагируя на видимые признаки
Транспортного коллапса (т.е. на заторы), пытаются бороться непосредственно с ними, а не с причинами, их вызывающими.

Окончание. Начало в №1/2, январь-февраль 2008 г.

 

Меры по ограничению использования автомобилей не только позволяют снизить уровень загрузки улично-дорожной сети, но также влияют на состояние окружающей среды и уровень безопасности дорожного движения. Кроме того, различные типы фискальных ограничений позволяют получить дополнительные доходы в городской бюджет.
Эти поступления могут быть использованы для совершенствования работы общественного пассажирского транспорта, улучшения организации движения, развития дорожной инфраструктуры и т.д.
На рис.5 приведена классификация методов ограничения использования автомобилей.
Ограничительные меры могут принимать вид административного запрета на въезд и парковку АТС, на отдельные территории и/или объекты дорожной инфраструктуры (постоянного или действующего в определённые дни недели и часы суток), а также форму сбора платы за въезд и парковку (размер платы также может зависеть от типа АТС, времени суток и т.п.).
Мировой опыт применения подобных ограничений показывает, что они представляют собой быстродействующее и эффективное средство решения проблемы перегруженности улично-дорожной сети (УДС). Так, в Лондоне внедрение системы сбора платы за въезд в городской центр (congestion charging) привело к снижению интенсивности транспортных потоков в зоне действия ограничений на 20-30% и к росту скорости сообщения на 14%.
Недостатками ограничительных мер являются их крайняя непопулярность, необходимость сложных технических средств для контроля за соблюдением ограничений, а также возможность того, что их введение может привести не к снижению интенсивности использования АТС, а к простому перераспределению транспортных потоков по дорожной сети, в результате чего перегруженной окажется инфраструктура на границах зоны действия ограничений.
Эффективность введения ограничений на движение автотранспорта в значительной мере определяется пакетом сопутствующих дополнительных мер, таких, как совершенствование работы общественного транспорта, перераспределение дорожного пространства между различными категориями пользователей, совершенствование политики в области градостроительства и землепользования и т.д.
Как показывает зарубежный и отечественный опыт, проблема перегруженности УДС в городах не может быть успешно решена за счёт применения отдельных частных решений по одному или нескольким из указанных выше направлений. Городская улично-дорожная сеть, работающая в режиме перегрузки, может быть приведена в режим «нормального» функционирования (т.е. в режим, обеспечивающий некоторые заданные показатели качества дорожного движения, такие, например, как скорость сообщения, гарантированность доставки и др.) только при условии согласованного применения некоторого пакета мер по всем перечисленным направлениям:

  • совершенствование градостроительного планирования и повышение эффективности градостроительной политики;
  • строительство и реконструкция дорожной инфраструктуры, улучшение её ремонта и содержания;
  • совершенствование логистики и организации перевозок на грузовом автотранспорте;
  • совершенствование работы общественного пассажирского транспорта;
  • совершенствование организации дорожного движения;
  • реализация парковочной политики;
  • введение ограничений на движение автотранспорта.
 
Организация скоординированной работы по этим направлениям требует разработки единых городских транспортных планов. Разработка и реализация подобных планов должна предусматривать тесное взаимодействие и координацию действий различных органов власти, осуществляющих государственное регулирование, контроль и надзор в соответствующих сферах.
Как показывает зарубежная практика, необходимость подобного взаимодействия и координации должна иметь правовую основу, т.е. быть закреплённой на законодательном уровне. На законодательном уровне должны быть закреплены и дополнительные полномочия и права местных органов власти, связанные с реализацией отдельных мероприятий городских транспортных планов (в частности, их право введения ограничений на движение автотранспорта, на установление платности въезда на отдельные территории, на проведение «транспортной экспертизы» инфраструктурных и инвестиционных проектов в сфере городского строительства и др.)
Кроме этого, на федеральном уровне должны быть установлены единые требования к структуре и общему содержанию городских транспортных планов, порядку их разработки, согласования, экспертизы и утверждения, механизмам их финансирования, а также к их месту в составе документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий. Необходима также разработка единого методического обеспечения подготовки подобных документов.
Должны быть проработаны и внедрены в практику эффективные механизмы государственного контроля и надзора, а также экспертизы в сфере подготовки и реализации городских транспортных планов.
Таким образом, речь идёт, по сути, о формировании и реализации на федеральном уровне некой государственной политики в данной сфере, которая, безусловно, является частью государственной политики в транспортной отрасли, находящейся в компетенции Министерства транспорта Российской Федерации.
О целесообразности такого решения свидетельствует и зарубежный опыт. В качестве примера можно привести Великобританию, где обязанность местных властей по разработке пятилетних планов развития транспорта закреплена специальным законом. Транспортные планы муниципалитетов и графств проходят экспертизу в национальном Министерстве транспорта, и на реализацию одобренных планов выделяются средства из государственного бюджета. Ход работ по реализации транспортных планов контролирует независимая экспертная организация. По результатам её ежегодного отчёта Министерство может принять решение об увеличении, или, напротив, снижении объёмов финансирования на следующий год. Также Министерство транспорта Великобритании опубликовало (и периодически обновляет) серию руководств по разработке и реализации городских транспортных планов.
Вообще, для транспортного планирования в большинстве стран Европейского Союза в настоящее время характерны три основных черты, которые нашли отражение в коммюнике Еврокомиссии «На пути к целевой стратегии развития городской среды обитания» от 11.01.2004:
 
  • Возложение полномочий по разработке правовой, организационной и методологической основы для регионального и местного транспортного планирования на национальные органы управления транспортом. Национальные министерства транспорта готовят рекомендации и методики по разработке и реализации планов развития транспорта на местном уровне, а также контролируют качество этих планов и обеспечивают их соответствие целям национальной транспортной политики.
  • Делегирование полномочий по разработке и осуществлению транспортных планов и транспортной политики региональным властям и муниципалитетам. Местные власти берут на себя ответственность за разработку транспортных планов и программ, призванных обеспечить эффективную работу транспорта на подведомственных им территориях, а также наделяются всеми полномочиями, необходимыми для проведения этих планов в жизнь.
  • Законодательное закрепление необходимости координации планов развития городского транспорта с планами в сфере градостроительства, землепользования и охраны окружающей среды. Такая практика существует во многих государствах - членах ЕС (Великобритании, Франции, Германии, Италии, Ирландии, Испании и др.).


Типы ограничений, применяемых к автомобильному транспорту

 Типы ограничений, применяемых к автомобильному транспорту

 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

 Таблица 1. Базовые принципы устойчивой городской транспортной политики

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

 1. Комплексность рассмотрения городских транспортных проблем

- учёт всех факторов, влияющих на формирование транспортного спроса и транспортных потоков (экономическая и демографическая ситуация, градостроительная политика, состояние УДС и др.);
- учёт всех аспектов функционирования городских транспортных систем (экономика, безопасность, экология);
- обеспечение межведомственного подхода к решению транспортных проблем;
- координация деятельности органов управления транспортом, градостроительных и природоохранных органов исполнительной власти.

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

2. Борьба с причинами возникновения транспортных проблем в большей степени, чем с их последствиями (регулирование и оптимизация спроса на автомобильные перевозки, оптимизация использования существующих провозных возможностей УДС и транспорта в целом);

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

3. Рассмотрение пропускной способности УДС как ограниченного ресурса общего пользования, по аналогии с
ресурсами других коммунальных инфраструктур (водопровод, канализация, теплоснабжение, электроэнергетика)
с применением необходимых процедур регламентации и согласования со стороны корпоративных пользователей;

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

4. Субсидиарность, т.е. «пакетный» характер реализации мероприятий (реализация скоординированных, взаимодополняющих и взаимоусиливающих мероприятий транспортной политики);

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
5. Рассмотрение ограничений на движение и парковку автомобильного транспорта в качестве одной из основных
мер «устойчивой» городской транспортной политики;

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

6. Принятие решений в области совершенствования работы городских транспортных систем на основе их комплексного обследования и моделирования, а также (по результатам моделирования) технико-экономического анализа ожидаемой эффективности (cost-benefit анализ) предлагаемых мероприятий

 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

 

Положительный опыт решения проблем развития городского транспорта во многих европейских странах позволяет определить роль и задачи различных уровней исполнительной власти в Российской Федерации при решении проблем городского транспорта.
1. Федеральный уровень. Задачами федеральных органов исполнительной власти, в рамках разработки государственной политики в области городского транспортного планирования, должны являться:

 

  • разработка новых правовых документов, регулирующих деятельность в сфере транспортного планирования, и предложений по внесению изменений в существующее законодательство;
  • разработка нормативных документов, методических рекомендаций и руководств по формированию и реализации планов развития транспортных систем городов;
  • обеспечение соответствия деятельности местных властей по разработке и реализации городских транспортных планов принципам государственной политики в данной сфере. (Эта задача может быть решена средствами государственной экспертизы, надзора и контроля).

2. Региональный уровень (за исключением городов федерального значения). На региональные органы исполнительной власти целесообразно возложить следующие задачи:

 

  • обеспечение и регулирование взаимодействия властей муниципальных образований, входящих в состав региона, при разработке и реализации городских транспортных планов;
  • согласование конкретных мероприятий по регулированию спроса на автомобильные перевозки и по организации дорожного движения, проводимых местными властями, в случаях, когда эти мероприятия затрагивают дорожную сеть регионального значения.

 

3. Местный уровень (а также уровень городов федерального значения). К задачам, решаемым на данном уровне управления, могут быть отнесены:

 

  • разработка городских транспортных планов в составе документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории на основе принципов единой государственной политики в данной сфере;
  • на основе принятых планов - разработка и реализация конкретных программ мероприятий по управлению транспортным спросом и повышению пропускной способности улично-дорожной сети (в т.ч. - методами ОДД).

 

Транспортная ситуация, складывающаяся в настоящее время в крупных городах России, на наш взгляд, во многих случаях является результатом отсутствия чёткой стратегии в решении рассматриваемых проблем. Местные органы исполнительной власти, реагируя на видимые признаки транспортного коллапса (т.е. на заторы), пытаются бороться непосредственно с ними, а не с причинами, их вызывающими.
В этой связи следует рассмотреть некоторые общие подходы к разработке и выполнению городских транспортных планов, позволяющие реализовать принципы устойчивости функционирования транспортных систем. В таблице 1 представлены некоторые базовые принципы, которые должны закладываться в основу транспортной политики городских администраций.
Важнейшим этапом разработки городских транспортных планов является моделирование функционирования городской транспортной системы. Такое моделирование должно предусматривать такие взаимосвязанные стадии, как:

 

  • моделирование транспортного спроса населения и экономики города;
  • моделирование движения транспортных потоков по УДС города;
  • оценку качества движения транспортных потоков;
  • оценку эффективности отдельных мероприятий и пакетов мероприятий;
  • выбор оптимального пакета мероприятий и оценка результатов его внедрения.

 

Достижение целей устойчивой городской транспортной политики невозможно без чёткой формулировки и обоснования пакетов внедряемых мероприятий. В качестве исходной базы разработчикам необходим полный перечень возможных мероприятий городской транспортной политики с априорной (на основе зарубежных и отечественных данных) оценкой их эффективности, ограничений на применение и необходимых затрат. Практика показывает, что общий перечень возможных мероприятий может находиться в пределах 100.
Эффективность реализации мероприятий городской транспортной политики существенно зависит не только от их скоординированного внедрения в рамках согласованных «пакетов», но и от очерёдности их реализации.

 Вадим ДОНЧЕНКО, генеральный директор ОАО «Научно-исследовательский
институт автомобильного транспорта»