Международный Союз общественного транспорта N 1/2 2008 год

Финансирование эксплуатации общественного транспорта

Финансирование общественного транспорта обычно состоит из двух аспектов: финансирование инфраструктуры и финансирование эксплуатации транспортной сети. Официальная позиция МСОТ касается, в основном, финансирования эксплуатации транспортной сети.

Финансирование эксплуатации общественного транспорта происходит за счет следующих ресурсов:

• поступления от взимания платы за пользование транспортом;
• доходы коммерческого характера (размещение рекламы, сдача в аренду и т.д.);
• отдельная компенсация за предоставление льготных тарифов или за выполнение обязательств социального или регионального характера;
• любые другие средства, поступающие от государственных или муниципальных структур с целью обеспечения требуемого уровня транспортного обслуживания.

Как правило, финансирование эксплуатации общественного транспорта (и тем более капиталовложений) не может осуществляться полностью за счет поступлений от взимания платы за пользование транспортом. Кроме того, в различных транспортных сетях доля расходов общественного транспорта, покрываемая за счет этих поступлений, может быть неодинаковой. То же самое в равной степени касается характера расходов, которые должны осуществлять предприятия общественного транспорта. Эти расходы зависят, в частности, от того, является ли инфраструктура собственностью эксплуатирующей организации, от режима амортизации, распределения издержек, связанных с финансированием, от того, взимается ли плата за пользование такими объектами, как например, автобусные остановки и т.д. В связи с вышесказанным, различными бывают как потребности в дополнительном финансировании, так и формы финансирования.
Необходимость получения финансовой поддержки с целью компенсации разницы между поступлениями от взимания платы за пользование транспортом и эксплутационными издержками не означает, однако, что транспортное предприятие работает неэффективно и не является жизнеспособным. Это только свидетельствует о том, что тарифы и уровень обслуживания устанавливаются в соответствии с определенными политическими целями. Правительственные органы, местные властные структуры и прочие участники процесса (в том числе частный сектор) финансируют обще- ственный транспорт в силу целого ряда причин экономического, социального и экологического характера.
Цель настоящего документа состоит в обзоре различных форм внешнего финансирования, анализе мер, направленных на оптимальное использование получаемых средств, а также в составлении рекомендаций по выработке даль- нейшей политики в области финансирования общественного транспорта.

Официальная позиция МСОТ

Почему для эксплуатации общественного транспорта требуется дополнительное финансирование?
Дополнительное финансирование эксплуатации общественного транспорта может способствовать повышению качества транспортных услуг, организации дополнительных видов обслуживания (например, транспортное обслуживание в ночное время, обслуживание инвалидов, транспортное обслуживание в сельской местности и т.д.), а также введению более низких тарифов, которые были бы несовместимы с управлением, основанным исключительно на коммерческих принципах.
Вышеуказанные меры могут иметь следующие цели:
а) установление более сбалансированного соотношения в области конкуренции между общественным транспортом и личными автомобилями (бесплатное пользование автодорожной сетью, покрытие внешних издержек и т.д.), что могло бы способствовать изменению структуры спроса в пользу общественного транспорта;
б) обеспечение доступа к основным объектам обслуживания (торговые центры, учебные и медицинские учреждения и т.д.) для людей, не владеющих личными средствами транспорта, например, введение бесплатного проезда или льготных тарифов для таких групп населения, как пожилые люди, люди с ограниченной мобильностью, а также для детей.

Альтернативные источники финансирования

Кроме прямого финансирования существуют также альтернативные формы финансирования, которые могут подразделяться в соответствии с тремя принципами:

•   плата, поступающая от тех, кто загрязняет окружающую среду: компенсации за издержки, понесенные обществом, которые могут быть направлены на финансирование альтернативных видов транспорта, вызывающих меньшее загрязнение. В качестве примера можно привести существующий в Германии налог на продукты нефтепереработки, который направляется на финансирование общественного транспорта, экологические налоги на использование и владение личным автомобилем, а также взимание платы за стоянку (в тех случаях, когда получаемые средства идут на финансирование общественного транспорта);
• плата, поступающая от тех, кто извлекает выгоду: те, кому нужен данный вид обслуживания, должны платить за это. Например, предприниматели и коммерсанты получают выгоду от услуг общественного транспорта, поскольку предпринимателям обеспечивается доступ к более широкому рынку рабочей силы, а коммерсанты увеличивают количество своих клиентов. Во Франции существует закон о выплатах в пользу общественного транспорта, согласно которому предприниматели, имеющие более девяти работников, обязаны вносить свой вклад в расходы, связанные с общественным транспортом (кроме того, в парижском регионе предприниматели оплачивают своим работникам половину стоимости проездного билета). В Гонконге предприятия общественного транспорта получают дополнительные средства за счет земельной прибавочной стоимости, получаемой в ходе сооружения новой линии общественного транспорта. Частично это строительство финансируется за счет доходов от аренды и продажи жилья, находящегося рядом с новыми станциями;
• плата, поступающая от налогоплательщиков: для этого используется национальная или местная схема налогообложения, в которую делают вклад все налогоплательщики, независимо от того, пользуются ли они общественным транспортом. Обычно эти поступления представляют собой основной источник внешнего финансирования.

Каждый из трех вышеописанных механизмов располагает целым рядом различных источников финансирования. Помимо поступлений платы от пользователей, общественный транспорт чаще всего финансируется из государственных источников. В финансировании общественного транспорта принимают участие центральные, региональные и местные власти. В каждой стране существует собственная система финансирования.
Финансирование общественного транспорта осуществляется с помощью различных механизмов. В определенных условиях для получения доли прибыли, заработанной другими структурами, необходимо прибегать к фискальным мерам (например, существующий во Франции закон о выплатах в пользу общественного транспорта). При взимании платы за въезд в определенные городские кварталы могут быть одно- временно использованы принципы получения платы с тех, кто загрязняет окружающую среду, и с тех, кто извлекает выгоду. Владельцы автомобилей, создающих пробки на дорогах, должны выплачивать дорожные сборы. Таким образом, они также будут пользоваться менее загруженными дорогами. С целью привлечения инвестиций в общественный транспорт весьма перспективным представляется использование платы за въезд в определенные городские кварталы. Кроме того, такая мера будет способствовать более интенсивному использованию общественного транспорта и, следовательно, росту его доходов.
Перекрестные субсидии в финансировании общественного транспорта в настоящее время используются в редких случаях (например, в Германии). Эти субсидии принимают форму внутренних трансфертов и поступают из прибыли, получаемой за предоставление других видов услуг (поставки электроэнергии, газа и водоснабжение). Подобные схемы финансирования могут быть задействованы в тех случаях, когда услуги общественного транспорта и прочие вышеперечисленные услуги предоставляются одним и тем же государственным муниципальным предприятием (Stadtwerke). Перекрестное финансирование существует также внутри самих транспортных сетей. Дополнительные доходы и перекрестное финансирование играют важнейшую роль в развитии сетей общественного транспорта, что в равной степени касается обеспечения функционирования целого ряда отраслей промышленного производства. В дальнейшем предприятия общественного транспорта должны сохранить возможность использовать эту практику финансирования.
Предприятия общественного транспорта должны также получить возможность заниматься такими прибыльными видами деятельности, как туристические перевозки, операции с недвижимостью и размещение рекламы. Например, 10% доходов метрополитеном г.Тайбэя получаются за счет дополнительной коммерческой деятельности.
Участие предпринимателей может быть оформлено в виде внесения налога в пользу общественного транспорта (действующий во Франции закон упоминается выше), участия предпринимателей в оплате проездных билетов для своих сотрудников (такая форма участия существует во Франции и в Бельгии), а также в реализации планов обеспечения мобильности. В этом случае предприятия поддерживают меры, направленные на увеличение частоты движения общественного транспорта, принимают участие в рекламных кампаниях или способствуют увеличению доступности услуг общественного транспорта.
Частный сектор обычно принимает участие в финансировании общественного транспорта только в тех случаях, когда он получает при этом свою выгоду, например, при оказании спонсорской поддержки отдельным станциям или видам услуг, а также при организации продолжения транспортных маршрутов, идущих к месту расположения предприятия или крупного торгового центра.
В целом ряде стран признанной формой разделения коммерческих рисков, связанных с общественным транспортом, является партнерство государственного и частного сектора, в рамках которого предусматривается разделение инвестиционных и (или) эксплуатационных рисков между госструктурами и частным сектором. Однако в рамках таких соглашений появляется необходимость выделения средств на обслуживание задолженности частного сектора. Как правило, это происходит с помощью ежегодных выплат, сумма которых рассчитывается на основе стоимости капиталовложений частного предприятия и оценки рисков. Такие контракты могут быть рентабельными только в тех случаях, когда дополнительные расходы частного сектора компенсируются, например, за счет экономии на стоимости строительства, а также путем повышения производительности.
В принципе, предприятия общественного транспорта должны стремиться иметь такие источники доходов, которые не подвержены сильным колебаниям, связанным, в частности, с политическими изменениями или с формированием национальных бюджетов (например, введение определенных налогов).

Оптимальное использование внешнего финансирования

Важнейшей задачей регулирующих органов и транспортных предприятий должно быть максимально рентабельное использование внешнего финансирования. Механизмы выплаты и получения финансовой помощи должны быть четкими и прозрачными.
В обязательном порядке должны быть задействованы следующие базовые принципы:

• Те, кто принимает решения "политического" характера типа повышения качества обслуживания или снижения тарифов, которые не могут быть выполнены исключительно за счет коммерческой деятельности, должны обеспечивать финансовое обеспечение реализации таких мер.
• Так называемые субсидии должны рассматриваться и учитываться как плата за полученные услуги, и транспортные предприятия должны получать причитающиеся им средства в полном объеме. Только в таком случае они смогут реализовать цели стратегического развития, выполнение которых связано с расходами и рисками, не покрывающимися за счет взимания платы за проезд в общественном транспорте. Сумма получаемых средств должна предусматривать достаточный объем выплат, предназначенных для стимулирования транспортных предприятий и привлечения необходимых инвестиций.
• Властные структуры и транспортные предприятия должны заранее определить объем финансирования. Это представляется наиболее оптимальным вариантом, так как исключает риск появления непредвиденного дефицита, который нужно будет покрывать в срочном порядке.
• В заключенных контрактах на обслуживание должны быть четко прописаны обязанности каждой стороны. В них должен быть предусмотрен уровень инфляции, а также должно быть указано, что в случаях обоснованного повышения цен транспортное предприятие может рассчитывать на получение компенсации. Это касается, в частности, возникновения таких обстоятельств, которые не зависят от транспортного предприятия: например, неожиданное повышение цен на горюче-смазочные материалы или повышение расходов на выплату заработной платы. Такие положения контракта позволяют не прибегать к повышению платы за проезд в общественном транспорте, избегать возникновения незапланированного дефицита, а также не допускать снижения уровня обслуживания.
• В контрактах должны быть предусмотрены меры финансового стимулирования в виде выплаты бонусов для поощрения инициатив со стороны транспортных предприятий, направленных на увеличение частоты и качества транспортного обслуживания. Таким образом, транспортные предприятия будут заинтересованы в предоставлении услуг лучшего качества с минимальными издержками, а государство сможет создавать условия для оптимальной эксплуатации общественного транспорта.
• Важно точно знать источники прибылей и убытков, но при определении рентабельных услуг и услуг, создающих дефицит, необходимо также учитывать сформулированные заранее стратегические или коммерческие цели.
• Необходимо предусмотреть механизмы, которые могли бы позволять четко отслеживать эффективность освоения получаемых государственных средств. В качестве примеров можно указать использование контрольных ориентиров, проведение тендерных конкурсов или использование субподряда.

Заключения и рекомендации

МСОТ не дает никаких рекомендаций в отношении объема финансовой помощи и уровня доходов, поступающих за счет платы за проезд в общественном транспорте. Однако МСОТ хотел бы привлечь внимание к тому факту, что в большинстве случаев общественному транспорту необходимо внешнее финансирование, способное предоставить ему возможность обеспечить высококачественное обслуживание при такой плате за проезд, сумма которой не является достаточной для выполнения сформулированных задач. Два важнейших обоснования вышесказанного выглядят следующим образом:

• Стимулирование перехода к использованию общественного транспорта вместо личного автомобиля, что позволит уменьшить перегруженность дорог и экологический ущерб, причиняемый автомобилями.
• Обеспечение включенности не владеющих автомобилями лиц в общественную и экономическую жизнь.

Чтобы общественный транспорт имел возможность максимально задействовать свой потенциал с целью обеспечения мобильности, улучшения городской среды и предотвращения случаев социальной изоляции, МСОТ сформулировал следующие рекомендации:

•   Необходимо признать, что в большинстве случаев общественный транспорт должен получать государственное финансирование. При этом общественный транспорт не должен считаться неэффективным видом экономической деятельности.
• Задачи и цели, которые ставятся перед предприятиями общественного транспорта, должны учитывать имеющийся у него потенциал в плане обеспечения устойчивой мобильности, функционирования городской экономики, охраны окружающей среды и борьбы с социальной изоляцией.
• Объем финансирования общественного транспорта должен обеспечивать выполнение его стратегических целей. Это финансирование является необходимым, и его следует рассматривать не как субсидии, а как плату за услуги, предоставляемые обществу.
• Объем этой платы должен быть достаточным для финансирования предоставляемых услуг, учитывая, что они требуют расходов, выходящих за рамки доходов, получаемых от платы за проезд. Сумма выплат должна предусматривать необходимость стимулирования транспортных предприятий и привлечения инвестиций.
• Во внимание должны быть приняты все возможные источники финансирования.
• Особенно рекомендуется использование таких источников финансирования как плата за въезд в определенные городские кварталы, которые одновременно поощряют автомобилистов воздерживаться от использования личных транспортных средств.
• Для финансирования эксплутационных расходов необходимо способствовать введению отдельных налогов, поступления от которых бывают достаточно стабильными (например, французский налог в пользу общественного транспорта).

Необходимо наладить функционирование механизмов, направленных на максимально рентабельное использование внешнего финансирования. В частности, необходимо выполнять следующие меры:

• официальное контрактное оформление отношений между транспортными предприятиями и муниципальными органами власти;
• включение в контракты положений, предусматривающих меры финансового стимулирования транспортных предприятий, а также положений, позволяющих учитывать изменения структуры расходов, которые не зависят от предприятия;
• введение механизмов, позволяющих судить об эффективности освоения полученных финансовых средств (например, использование контрольных ориентиров).